汪毓瑋 中央警察大學教授兼怖主義研究中心主任

2014年3月1日晚上,8名黑衣人在昆明火車站砍殺無辜平民,造成29人死亡、143人受傷,隨後4人被擊斃、4人被捕。根據現場證據,中國官方定性稱之為「3.01」暴力恐怖襲擊事件。並在3月3日宣佈破案,指出該案是以阿不都熱依木.庫爾班(Abdurëhim Qurban)為首的暴力恐怖團夥所為。3月4日,雲南省委書記秦光榮在全國人民代表大會第二次會議雲南代表團駐地通報,該團夥本來是想參加「聖戰」,但是無法從雲南離境,因此在廣東再次遇挫後,重新回到雲南紅河,並決定若無法離境就在紅河和昆明火車站或汽車站發動「聖戰」。

 

    事發後,聯合國安理會隨即發表嚴正聲明,譴責此次恐怖襲擊事件,並呼籲將恐怖襲擊實施者、組織者、資助者和支持者繩之以法。且安理會亦重申將根據《聯合國憲章》規定的職責,堅決打擊一切形式的恐怖主義。而歐盟外交和安全政策高級代表之聲明,則強調任何理由都不能為此類行徑辯護。美國國務院發言人珍妮佛•普薩基亦指出,此次暴力襲擊事件是「恐怖主義行動」,且譴責不管是出於何種動機而有意針對無辜平民的暴力行為。世界維吾爾代表大會亦強調,攻擊平民「沒有正當理由」,同時呼籲中國要透明處理,不要「利用機會鎮壓維族」。而在台灣的中國89學運領袖吾爾開希在受訪時亦表示,濫殺無辜就是恐怖攻擊。

圖片來源:大功網

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      而被中國視為「東突厥斯坦伊斯蘭運動」(ETIM)分支的「東突厥斯坦伊斯蘭黨」(The Turkistan Islamic Party)領袖曼蘇爾(Abdullah Mansour),在隨後發佈的錄影講話中稱,昆明殺人案已讓北京當局付出「昂貴代價」,讓北京重新思考在東土耳其斯坦的殘酷政策。並強調,如果我們的戰士們現在用刀劍、槌子戰鬥,那麼不久就會讓我們有機會用自動武器與中國戰鬥。中國外交部發言人洪磊表示,恐怖主義是人類公敵,打擊「東伊運」恐怖組織是國際反恐鬥爭的重要組成部分。中方希望國際社會認清以「東伊運」為代表的「東突」勢力的恐怖主義本質和嚴重危害,理解和支持中國的反恐政策立場。

    目前中國對於防範此等恐怖暴力事件是與已有的維穩體系結合在一起,並進行體制上之重新設計,且想要從法律上完善打擊基礎,以及在運作上從強化創新防控等幾個方向著手:

第一、從結合國安到維穩體制的整全安全新設計

    2013年11月9日至12日,中共第十八屆中央委員會第三次全體會議提出了要建設法治中國、堅持要用制度管權管事管人、並重申要加強反腐敗體制機制創新和制度保障,顯示中共官方已認知近幾年的群眾抗爭事件,必須司法完善才能公正的處理民怨、亦必須從反腐倡廉來打擊不適任的官員,才能確保依制度行事而避免內部矛盾被進一步擴大。另又將創新社會治理與維護國家安全之兩個不同層面的努力合併論述,反映出已更加警覺只有維持內部穩定才有國家安全保障可言,而其工作方針就是要創新治理及有效預防,而創新與有效則必須從負責之部門著手,換言之,要健全公共安全體系就必須有新的體制建構,因而提出建立「國家安全委員會」。而此創新,再結合之前已將國家反恐怖工作「協調小組」升級為「領導小組」之革新;及與以政法系統為中樞,並延伸至公安、法院、信訪等機構、且在基層遍設維穩綜治網點之維穩體制進行結合,如此不但能夠達成由上而下的緊密聯動而可有效預防各種可能事端;亦可藉由國安會的新職權,而盼能動用軍隊、武警、公安、安全等多部門力量,並建立軍警、軍政一體的指揮體系,以完善聯合反恐及合作維穩的目標。

第二、尋求制定新的反恐專法而能完善司法實踐

    2014年3月3日至12日,中國在「兩會」期間,政協委員和人大代表基於暴力恐怖活動的不斷升級,而強調懲治相關犯罪應該於法有據,且要能予全社會以警示作用,並對公眾進行宣傳教育等理由,而建議當局出臺反恐法。因為當前涉及反恐的法律,散見於《突發事件應對法》;《刑法》,例如2001年的修正案,增設了資助恐怖活動罪,之後修正案又增設恐怖活動犯罪為特殊累犯;2012年,《刑事訴訟法》修正案對恐怖活動犯罪的追訴、管轄、律師會見、違法所得沒收程序等進行規定;《關於加強反恐怖工作有關問題的決定》則對恐怖活動的定義、對有關主管機關以及涉恐財產的凍結加以規定等。但是這些法律或是決定對於預警標準、防範和應急處置措施、反恐組織機構等未作明確規範,且對恐怖組織、領導、參加恐怖組織罪的界定過於粗疏,對如何認定恐怖組織和恐怖分子缺乏明確、權威的法律標準,可操作性不強,在司法實踐中難以把握和認定。此外,如何使反恐法與原有的法律法規保持銜接,避免與相關條款存在重覆乃至矛盾之處;如何可以嚴厲打擊恐怖活動,又要最小限度地對公民權利進行限制,建立相應的監督、救濟和補償機制等,均會持續加以完善。

第三、警務革新之運作而能主動預防與高效處置

    反恐與維穩的起點均在於地方的安全工作如何能夠落實,而其第一線的執法者,就是廣大的公安隊伍。因此,在社會氛圍與威脅不斷動變的情勢下,如何能夠使公安部門有較以往更佳的實踐,以打擊犯罪與預防恐怖攻擊發生,就必須依賴其能夠與時俱進的部署、執法與預警技巧等之更新。2014年3月16日,公安部宣佈將在“創新立體化社會治安防控體系”的部署下,基於“全面覆蓋,突出重點,以快制動,有效控制”的原則推動新型警務模式,而形成動靜結合、相互呼應、整體聯動的全時空巡邏防控網絡。在執行層面,則增強防控工作的針對性、有效性和預見性;在預警作為上,則啟動等級化巡邏防控機制,網格化科學布警,與武警聯勤武裝巡邏,積極開展群防群治,而突出整體防控、重點管控,提高見警率,及動中備勤的常態化;且針對可能受到攻擊的軟性目標,例如公交場站、中心廣場、繁華街區、旅遊景點、商圈等人流密集地區加強防範控制,以快速應對處置各類突發案事件。此等作法,與美歐在「九.一一事件」後推動之「情報導向警務」革新作法類似,亦即要改善警務工作由「被動因應」轉為「主動預防」,重視由「點」而「面」的全面結合,及要求群眾共同參與,才能確保大家的安全。

    綜整此等從體制、法制與運作三者結合之創新與改善的發展以觀,未來中國大陸在打擊恐怖主義與內部激進化等方面功能,應會較以往更強化與發揮功能。但是相對的,若未能在安撫種族不平、或是法制不公等的社會問題上徹底改善,可能仍只能是陷於「戰術反恐」、「壓制民怨」的惡性循環中。此外,若從「昆明事件」發生後的國際與民運人士反應言,不論是聯合國或美、歐等國家概均定調為恐怖襲擊;雖然美國政府在剛開始的事件定性上仍語多保留,但隨後表示依於中國方面的資訊而顯然就是恐怖主義行動(act of terrorism),顯示出國際上已較以往更正視中國面對這種威脅的打擊作為。但是對於是否可能藉由反恐之名而行打擊異議分子之實的立場仍有所保留。因此,未來一方面中國與其他國家的反恐資訊交流與合作將會持續進行,特別是針對共認為國際恐怖主義組織的「東突厥斯坦伊斯蘭運動」;但是另方面,若仍維持以往的一些不透明作為,則被抨擊的可能性仍存。亦即維穩與反恐的綜合治理,仍應有更多的柔性而非打擊作為。

(已刊載於2014年4月,亞太和平月刊,第6卷,第4期)

 

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